O Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) é discutido no Brasil há décadas. Diferentes propostas de emendas à Constituição foram apresentadas para criá-lo, mas nenhuma foi amplamente debatida no Congresso Nacional, nem discutida com a sociedade.
Equívocos são cometidos pelos autores quando tratam do IVA, gerando controvérsias desnecessárias, confusões e, portanto, redução do interesse na sua implantação. Alguns desses equívocos foram cometidos pelo economista e político Marcos Cintra em texto recente [1], sendo importante analisá-los e apresentar outras perspectivas.
Cintra começa bem o texto tratando da imprescindibilidade de simplificar o sistema tributário, porém, logo em seguida, afirma que o IVA seria um desastre no Brasil. Avaliarei os seus argumentos um por um.
1º argumento: o IVA distorce mais os preços do que os tributos cumulativos. Aqui acontece um problema comum nos textos brasileiros sobre política tributária, que é tratar genericamente de tributos sem considerar que eles podem ser desenhados de formas distintas.
Segundo Cintra, um IVA que unisse ICMS, IPI e INSS patronal geraria mais distorção nos preços do que um Imposto sobre Movimentação Financeira (IMF) com alíquota de 2,8%, que é praticamente o único tema sobre o qual ele tem escrito nos últimos 20 anos e parece ser uma questão de honra ver a sua proposta implantada no Brasil.
Cintra não explica qual seria a alíquota do IVA. Na verdade, explica muito pouco a sua comparação da capacidade dos dois impostos de distorção dos preços. O ICMS tem alíquotas diferentes nos estados e elas variam muito de acordo com o bem, um erro criticado na literatura estrangeira.
Se Cintra utilizou alíquotas médias dos impostos atuais, o IVA dele teria uma alíquota de mais ou menos 30%, inadequada para o Brasil. A média da alíquota do IVA na OECD é 19,1% [2], chegando a 24,5% nos 5 países nórdicos, que não precisam se preocupar tanto com a regressividade do imposto como o Brasil, pois são muito menos desiguais.
Nos Estados Unidos, único país desenvolvido que não tem um IVA, mas tem um imposto sobre o consumo que é simples, a média das alíquotas está em torno de 9%, porém há vozes pela criação de um IVA [3] e pelo aumento da carga da tributação do consumo com o fim de financiar o Medicare [4], sistema público de saúde que beneficia pessoas de idade igual ou superior a 65 anos, e outros programas sociais.
Na Holanda, a alíquota do VAT é 13%. Na Nova Zelândia, é 15%. Na Alemanha, é 19%. Na França e no Reino Unido, é 20%. Tenho defendido que uma alíquota de 20%, além de estar na média dos países desenvolvidos, seria um bom percentual para acomodar uma tributação uniforme dos serviços, do comércio e da indústria no Brasil.
O argumento da distorção de preços de Cintra é vazio. Não se compreende como ele chegou aos percentuais de distorção apresentados e seria preciso discutir, primeiro, o desenho do IVA para que essa comparação fosse realizada.
Quando afirma que o IMF seria melhor por ter uma alíquota baixa, Cintra vai mal, pois a alíquota nada significa se não estiver em relação com a base de cálculo. Como ele próprio explica no seu texto, a base do seu IMF é muito mais ampla do que a de um IVA comum, de modo que, com a alíquota de 2,8%, a carga seria pesada, ou seja, um imposto altíssimo, regressivo e cumulativo, que contribuiria para aumentar ainda mais a enorme e nociva desigualdade brasileira.
A esse respeito, vale lembrar que a última alíquota da CPMF era 0,38%. A alíquota proposta por Cintra é mais do que 7 vezes maior do que ela e, ao contrário da CPMF, que incidia apenas uma vez, o IMF proposto por ele incidiria duas vezes, na saída e na entrada dos montantes transferidos, gerando, em verdade, um peso de 5,6%.
2º argumento: o IVA é complexo, de alto custo e de difícil assimilação pelos contribuintes. Concordo com Cintra neste ponto e, ironicamente, é por isso que o IVA precisa ser criado, pois reduziria drasticamente as despesas dos fiscos e dos contribuintes com a administração dos inúmeros tributos existentes atualmente. Se o IVA já revela certa complexidade, imaginemos quão complexo é um sistema com PIS, Cofins, IPI, ICMS, ISS e INSS patronal, tributos com características semelhantes, mas, ainda assim, distintos, cobrados pelos diferentes entes federativos.
Com a concentração da tributação em um único imposto administrado pela União, todos os entes federativos teriam uma redução de despesas, que a sociedade tanto deseja, tornando possível uma redução de tributos, como o IVA. A sua criação permitiria uma redução da carga tributária da maior parte da população brasileira e diminuiria a regressividade, o que é fundamental num país tão desigual como o Brasil.
Cintra está certo quando diz que o IMF seria simples e quase imune à sonegação. Um imposto sobre as movimentações financeiras é retido pelo banco no momento da operação. Tudo é feito eletronicamente e sem declaração do contribuinte. É um imposto de baixa complexidade e, assim, de baixa geração de despesas, além de produzir pouco contencioso. É por isso que não descarto a criação de um imposto similar no Brasil, porém ele precisaria ser muito mais bem desenhado.
Um IMF deveria ter alíquota baixa (por exemplo 0,1%) para minimizar seus efeitos negativos. Ainda que ele tenha os pontos positivos acima mencionados, é cumulativo, ou seja, incide repetidamente na cadeia produtiva, acumulando-se nos preços e reduzindo a renda do trabalhador. Como na proposta de Cintra a base de cálculo é amplíssima e com incidência na saída e na entrada de uma única operação, a carga do imposto seria muito pesada.
Outro aspecto positivo é que o IMF impede a sonegação, vez que não há como esconder uma movimentação financeira do próprio banco que a realiza. Apenas haveria sonegação se o banco colaborasse no crime, o que é improvável. Por outro lado, a depender do caso é fácil se planejar para realizar menos movimentações bancárias e usar muito mais dinheiro em espécie.
O IMF não é, portanto, tão eficiente. A proposta de Cintra de cobrar o dobro do imposto nos saques de dinheiro [5] é curiosa e não resolveria o problema da sua circulação, pois apenas criaria um desincentivo para o saque. Uma vez fora do banco, o dinheiro iria circular livremente, com mais frequência e em valores cada vez maiores.
Um dos problemas mais graves do IMF é a pouca aptidão da sua base de cálculo para medir a capacidade contributiva. Se ela não é respeitada, o imposto não tem fundamento econômico, nem jurídico. Não necessariamente quem tem mais riqueza, quem aufere mais renda ou quem consome mais é aquele que faz mais movimentações. O rico apenas tende a realizar mais operações do que o pobre e, mesmo assim, esse critério de tributação é falho.
O dono de uma factoring, que precisa realizar frequentemente movimentações financeiras, poderia não auferir mais renda e ter que pagar mais IMF do que quem exerce atividades com dinheiro em espécie, ou, visto por outra perspectiva, o dono da factoring poderia começar a operar pagando aos seus clientes pelos créditos com vencimento futuro apenas com dinheiro em espécie, de modo que poderia terminar arcando com menos IMF do que um contribuinte com menos renda, mas que é obrigado a realizar operações sempre por meio de bancos, como as empresas virtuais.
O IMF, se mal desenhado, pode ser bastante ineficiente e injusto. Desconheço qualquer país desenvolvido que o exija! A União Europeia estuda instituir um imposto apenas sobre operações específicas (ex. ações e derivativos), com o objetivo de regulá-las e de elevar a contribuição das instituições financeiras para as contas públicas [6], de modo que o imposto seria menos cumulativo e injusto, mas sua arrecadação seria menor.
Com a base de cálculo proposta por Cintra, o IMF incidiria sobre operações com grande capacidade distorciva. Uma das vantagens do IVA é não incidir sobre o retorno dos investimentos, pois é um imposto sobre o consumo. O IMF iria incidir sobre a transferência de valores para a poupança e sua retirada, assim como sobre a aplicação e resgate de investimentos. Poupar e investir são dois comportamentos que precisam ser incentivados, enquanto que o IMF gera desincentivo sobre esses comportamentos.
Não é porque o IMF não é usado nos países desenvolvidos que ele é ruim, mas esse fato não deixa de ser um forte indicativo de que há impostos mais eficientes e redistributivos, até porque a teorização nos países desenvolvidos está bem à frente da brasileira e, na prática, os sistemas deles estão entregando resultados melhores do que o nosso.
3º argumento: o IVA requer alíquota uniforme e que benefícios fiscais sejam evitados. Esse não é propriamente um argumento contra o IVA. A experiência estrangeira (por exemplo Nova Zelândia) comprova que o IVA pode ser neutro e simples, tendo pouquíssimas exceções.
4º argumento: o IVA exige alíquota elevada. Como visto, é falho esse argumento, pois a base de cálculo do IVA é muito menor e mais justa do que a base do IMF, porquanto tributa apenas a mais valia dos produtos, fazendo pagar mais imposto aqueles que vendem mais bens e/ou serviços, ainda que ambos sejam impostos regressivos, com os quais se deve ter todo o cuidado, sobretudo em países muito desiguais.
5º argumento: o IVA é um imposto próprio de país unitário. Há questões tão básicas despercebidas por Cintra que levam a crer numa ansiedade por defender a ideia que se tornou o seu projeto de vida. O IVA é um imposto cobrado por quase todos os países do mundo, de modo que está comprovado o seu bom funcionamento nos mais diversos sistemas políticos e econômicos. Mais de 160 países o exigem no ano de 2015 [7], inclusive todos os 34 membros da OECD (exceto os Estados Unidos), o que envolve todos os membros europeus e mais México, Chile, Austrália, Nova Zelândia, Coreia do Sul, Japão, Canadá e Israel.
O IVA representa uma parcela considerável (média de 20%) das arrecadações na OECD, inclusive em países grandes e federativos. A Austrália, uma das economias mais saudáveis do mundo e com uma das melhores qualidades de vida, começou a instituir o seu Goods and Services Tax – GST (um IVA) a partir de 1999, quando passou a extinguir inúmeros impostos federais, estaduais e municipais, inclusive aquele que incidia sobre as movimentações financeiras.
A Austrália foi provavelmente o primeiro país do mundo a instituir um IMF (1983). Após a sua extinção quando da criação de um IVA, nunca mais voltou a instituí-lo e sequer aventa essa possibilidade. Na Henry Review, nem se cogitou de recriar um imposto como o IMF [8] e, ainda, defendeu-se a tributação do consumo, pois, como dito, dentre outros aspectos positivos, ela não desencoraja a poupança e os investimentos [9].
Um país muito semelhante ao Brasil em extensão territorial, no seu sistema federativo e que tinha um cenário de tributação do consumo similar à época, fez exatamente o que Cintra diz para não se fazer e obteve sucesso. Analisar a experiência australiana pode ser, então, uma desmitificação para o Brasil.
O IVA estava em discussão na Austrália desde a década de 70 e, assim como aqui, havia muitas confusões e posicionamentos mais ideológicos e interessados do que informados. Na década de 80, ele começou a integrar os debates políticos e gerava imensa repercussão na sociedade, que não o via com bons olhos.
Após 15 anos da criação do imposto, os resultados parecem ser positivos [10]. Muitos propõem, inclusive, que ele seja aumentado [11], pois a sua alíquota de 10% é baixa em comparação com a média da OECD e ele pode levantar bastante receita.
Há dois principais motivos para o IVA ainda não ter sido instituído no Brasil, que segue a contramão do mundo. O primeiro deles é a falta de interesse político. Os representantes dos entes federativos precisariam se entender e tomar decisões pensando no bem que o IVA traria para a economia, em vez de se preocuparem somente com as suas próprias arrecadações.
O desinteresse político também existe pelo fato de toda reforma tributária ser arriscada e os seus efeitos poderem demorar a aparecer, enquanto que a classe política brasileira costuma ser imediatista. Normalmente, os políticos estão preocupados em fazer aquilo que lhes dará mais votos nas próximas eleições, e não o que é preciso. Por isso, medidas com efeitos de médio e longo prazo são deixadas em segundo plano.
Ocorre que um IVA com alíquota única de 20% e raríssimas exceções, pela redução de despesas e de contencioso que trariam, desoneração das indústrias e outros benefícios, provavelmente geraria ótimos resultados em curto prazo.
Isso não é percebido, pois outra razão para o desinteresse político é a complexidade de uma reforma tributária, o que me direciona para o segundo principal motivo pelo qual o IVA não é criado no Brasil: a falta de informação avançada para embasar a reforma.
O Brasil anda descolado da teoria e da prática dos países desenvolvidos. Sem consistência e com tantas informações contraditórias circulando, é até natural que a classe política se sinta insegura. É preciso criar uma nova geração de estudiosos de política tributária que esteja bastante conectada com o mundo desenvolvido e possa informar a sociedade, o que inclui a classe política.
taria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Doutor em Direito Tributário pela PUC-SP e mestre em Direito pela UFBA.
Fonte: Consultor Jurídico – 09/12/2015 .
